Há quase 10 anos fui convidado pelo Banco Mundial a participar de um treinamento em Shangai onde haveria um grande intercâmbio entre gestores de finanças públicas principalmente de países do sudeste asiático e dos Brincs. Naquele momento, todos tinham curiosidade pelo Brasil, queriam saber detalhes do processo de estabilização da moeda, mas principalmente, de como havíamos conseguido um processo contínuo de melhorias fiscais, inclusive, nos entes subnacionais. Para a conclusão do curso, cada representante faria uma apresentação sobre o desenvolvimento institucional das finanças públicas do seu país. Pude discorrer com muito orgulho dos benefícios da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF que tinha acabado de completar 10 anos e detalhei a trajetória decrescente da relação Dívida/PIB de todos os entes federados. A grande maioria dos países participantes do evento não possuíam regras legais e queriam detalhes de como se desenvolveu a implementação deste arcabouço jurídico, principalmente nos entes subnacionais e o excelentes resultados que aconteceram até ali.
Hoje, infelizmente, a situação é totalmente diferente, pois todo o processo de ajustes contínuos terminou e o endividamento público explodiu. Isso sem falar nas diversas crises de solvência e liquidez de vários Estados e municípios brasileiros. O que aconteceu em tão pouco tempo? As regras previstas na LRF falharam? Faltou fiscalização dos órgãos de controle?
A LRF é uma norma abrangente e moderna em conceitos técnicos, com a devida cobertura das instituições, com objetivos bastantes ambiciosos. Uma das metas que ficou bastante evidenciada no seu processo de discussão foi induzir uma visão mais abrangente e intertemporal da situação fiscal na federação brasileira. Para isso, foi implementado em paralelo um programa de ajuste fiscal nos Estados e Municípios que teve sucesso durante o mesmo período da lei fiscal, o que nos leva a perceber a importância de termos norma e programa trabalhando de forma harmoniosa.
Ela foi absolutamente autoaplicável desde a sua publicação, com exceção de dois pontos: Limite de Endividamento da União e o Conselho de Gestão Fiscal. Até hoje não foram regulamentados, infelizmente, gerando claros danos à operacionalidade da norma e sua eficácia. De um lado, ao não limitar o Endividamento da União, a LRF permitiu a fuga de sua principal premissa fiscal que é a geração de superávits orçamentários primários suficientes para a redução do endividamento. Por outro, a falta de regulamentação do Conselho de Gestão Fiscal permitiu uma profusão de interpretações e, também, com grande força, o surgimento de mecanismos de contabilidade criativa que omitiram passivos, supervalorizaram receitas e melhoraram indicadores fiscais exigidos pela LRF. Então, os mais diversos limitadores de gastos previstos tiveram seus efeitos muitas vezes relativizados por técnicos e governantes na ânsia de demonstrarem que estão enquadrados na lei com o objetivo de se livrarem das penalidades e poderem acessar crédito e convênios. Uma das principais competência do Conselho era eliminar as divergências contábeis.
Além destas questões, acredito que o conceito de Receita Corrente Líquida usada em vários indicadores fiscais da lei não é o mais indicado, porque agrega algumas receitas com despesas absolutamente vinculadas, como as Receitas do Sistema Único de Saúde – SUS. Acredito que um conceito mais próximo da receita livre disponível em caixa seja mais adequado. Da mesma forma, não faz sentido alguma misturar nos demonstrativos fiscais receitas e despesas dos sistemas previdenciários capitalizados, pois maquia as disponibilidades livres de caixa e os resultados orçamentários.
Também é importante destacar que os Tribunais de Contas não foram devidamente aparelhados, seja pela LRF, seja por um processo de desenvolvimento técnico focado para as questões de gestão fiscal. Historicamente, no Brasil, as cortes de contas desenvolveram sua atuação no controle da legalidade dos atos administrativos e não na verificação da qualidade gestão fiscal.
Esses ajustes na LRF e outros são necessários para dar efetividade às mudanças previdenciárias já em discussão, às tributárias, administrativas e outras. Não há solução mágica para tirar o Brasil do atoleiro em que se encontra. É necessário um conjunto de medidas, e a modernização da LRF se faz necessária, mesmo que tenhamos que colocar regras e metas ao longo do tempo prospectivo, dado a situação caótica de grande parte dos Estados e Municípios do País que permite apenas um processo de ajuste gradual e não uma parede imutável. Já estamos atrasados, vamos correr!
George Santoro
